陈文胜:中国脱贫攻坚的战略机遇与长效机制研究

2017-07-04 陈文胜 论道三农

中国脱贫攻坚的战略机遇与长效机制研究

陈文胜

摘要：在全国扶贫脱困、全面建设小康社会的关键时期，不少干部在思想层面把扶贫工作仅仅等同于一个政治任务，在实践层面把扶贫工作仅仅等同于一个突击任务，对扶贫攻坚普遍缺乏国家战略意识。正是由于这个根源，在很大程度上导致了扶贫工作中出现了各种问题，严重影响扶贫攻坚任务的全面落实。湖南社会科学院课题组认为，必须从经济基础、政治环境、社会共识和国际环境方面所具有历史条件和现实基础，来对党中央脱贫攻坚的战略决策进行全面把握，构建脱贫攻坚的长效机制。

关键词 脱贫攻坚战略机遇长效机制

扶贫脱困已进入决战阶段，如何理解党中央这一战略决策的重大意义，既是一个紧迫的理论课题，也是扶贫攻坚的现实需要。调研中发现，不少干部在思想层面把扶贫工作仅仅等同于一个政治任务，在实践层面把扶贫工作仅仅等同于一个突击任务，对扶贫攻坚普遍缺乏国家战略意识。正是由于这个根源，在很大程度上导致了扶贫工作中出现了各种问题，严重影响扶贫攻坚任务的全面落实。在全国扶贫脱困、全面建设小康社会的关键时期，必须对脱贫攻坚的战略决策进行全面把握。

扶贫攻坚战略决策的历史机遇

从邓小平提出的“三步走”发展战略和“先富带后富”的指导思想，到党的十八大确立了“两个百年”的奋斗目标，这不只党的一个政治承诺，而是国家发展战略的顶层设计。每一个战略目标的实现，必须具备相应的历史条件和现实基础，否则，就会是“大跃进”运动。习近平总书记为什么要提出在2019年7000多万贫困人口要全部脱贫和2020年全面建成小康社会？为什么不是这个时间之前也不是之后？这绝不是一个简单的政治任务，而是时代所赋予的历史使命，也是人心所向，更是中国必须抓住的当前百年难得的历史机遇。

1.人类历史上绝无仅有的现代化为扶贫攻坚战奠定了强有力的经济基础。作为全球人口大国，中国要用占世界不到7％的耕地和资源不断满足超过世界20％人口的生存和发展，这一困难和挑战在人类历史上是罕见的。改革开放以来，中国GDP从1978年的3645.2亿元、总量全世界位列第15位、占全球的比例的1.8%[1]，到2015年的67.67万亿元、总量全世界位列第2位、占全球的比例的15.5%[2]；人均GDP从1978年的190美元、排倒数第2位（仅是印度人均GDP的2/3）[3]，到2015年的7990美元、排名第73位[4]；外汇储备从1978年的仅1.67亿美元、位居世界第38位，到2015年的33303.62亿美元、长期占全世界外储总量的1/3、峰期位居世界第一[5]。财政收入从1978年的1132.26亿元[6]，增长到2015年的15.4万亿元[7]；城镇人口从1978年的1.7亿多（总人口为9.6亿多）、占总人口比重的17．9％[8]，到2015年的7.7亿多（总人口为13.7亿多）、占总人口比重的56.10%，增加了6亿多城镇人口[9]。美国在2015年的总人口只有3个多亿[10]，中国增加的城镇人口是美国当前总人口的2倍。中国从1978年的2.5亿绝对贫困人口（总人口为9.6亿多）[11]，下降到2015年的7000多万贫困人口（总人口为13.7亿多）[12]，成为“全球首个实现联合国制定的贫困人口比例减半目标的国家”[13]。中国现代化的发展历程表明，我们用短短30多年的时间走完了发达国家走了100年的现代化道路，创造了人类历史上伟大的中国奇迹，为在经济上决战决胜脱贫攻坚战奠定了坚实的物质基础。

2.以习近平同志为核心的党中央全面从严治党为扶贫攻坚战提供了坚强的政治保障。以习近平同志为核心的党中央坚持从严治党，特别是党的十八届六中全会全面完善了从严治党的体制机制。当前，反腐败力度不断加大，从“大老虎”到“小苍蝇”，从“大贪大腐”到“雁过拔毛”，全面从严治党不断深入。在严厉的八项规定和全面反“四风”的整顿中，当今所有机关事业单位的公费开支得到了控制，公款吃喝之风全面扭转，公车公务活动基本规范，反腐倡廉的制度不断完善，反腐败的力度不断深化和强化，威慑力也不断显现，反腐败从运动式逐渐走向制度化和法制化，各项勤政廉政的制度建设全覆盖，集中力量办大事的政治优势和清洁廉明的政治风尚已经形成。在短短的四五年时间里中国共产党的反腐败成就表明，这种通过从严治党彰显的政治上统一认识、集中全国力量办大事的制度优势，可以凝聚党心民心倾全国之力来精准扶贫，给了全国人民打赢这场扶贫攻坚战的信心和决心。因此，党中央把精准扶贫作为一项庄严的政治任务，全面制定了精准脱贫的时间表、下达了责任书，全国各地都把精准扶贫作为头等的大事，不仅为明确了战略目标和战略方向，也明确了有力的保障措施。

3.贫富差距过大所催生的共享发展新理念为扶贫攻坚战凝聚了广泛的社会共识。小康不小康，关键看老乡。习近平总书记的农民情怀彰显了我国全面小康社会建设的实质，只有农民全面实现小康，才能建成中国的小康社会。当前，我国尽管三十年来有几亿贫困人口实现了脱贫致富，但是中国地域广阔，各地民众的发展不平衡问题还比较突出，在城乡之间、区域之间、不同职业之间的贫富差距还很大，这一显著的发展问题在中国仍然是实现全面小康实现全民共享发展的难题。有人说我国城市像欧洲，农村像非洲。中国尽管有一部分人的财富快速膨胀和增长，但还有几千万贫困人口还在贫困的生活中挣扎，我们还必须解决许多因为贫穷带来的社会矛盾问题。如贫富差距过大的问题，2009年—2015年，中国基尼系数分别为0.490、0.481、0.477、0.474、0.473、0.469、0.462，尽管基尼系数自2009年来连续第七年下降，但一直超越0.4的警戒线。[14]此外，我国贫困人口还存在素质不高、就业难问题以及社会保障不到位等问题，解决这些问题都有待通过脱贫攻坚来解决。面对我国贫困差距的问题，习近平提出了“共享发展”新理念，作为公平正义的社会共识，成为全国人民共享改革发展成果的社会理想，体现中国特色社会主义的本质要求，与中华民族“团结友爱、互帮互助”的优秀传统一脉相承，也是中华民族实现国家繁荣富强、人民共同富裕的百年梦想。因此，打赢这场脱贫攻坚战，奠定着我国未来共享发展的社会基础，凝聚着我们共同的社会理想和发展目标。

4.世界格局演变朝着有利于中国的方向为扶贫攻坚战创造了良好的国际环境。尽管国际上风云多变，世界形势阴晴不定，面临许多难以预测的危机；但是，世界发展的方向是由许多综合事件驱动，世界格局的变化已经并非是某个国家或某几个国家所能左右。改变国际格局的往往是因为某些标志性事件发生，如伊拉克战争、911事件、俄罗斯吞并克里米亚事件，不仅影响了全球格局演变的走向，也为我国的发展赢得了缓冲的机遇和时间。在整个世界的战略判断上，当前世界的主流仍然是和平与发展，仍然处于战略机遇期。尽管美国总统特朗普的当选让世界的走向充满了不确定性，但是，我国在战略上先后布局“上海合作组织”、“金砖国家”、“一带一路”，在战术上先后发起建立金砖国家开发银行、亚投行，在全球治理上提出人类命运共同体推动国际秩序向着更加公正合理方向发展，这些组合拳为我国持续发展和世界和平创造了更加有利的条件。因此，在战略机遇上我们得天时地利人和，而机不可失时不再来，审时度势抓住机遇集中精力打赢脱贫攻坚战，彰显了党中央抓住当前国际环境有利条件的战略远见。

脱贫攻坚亟需应对的现实难题

脱贫攻坚战已进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期，作为全球人口大国，幅员辽阔，国情复杂，各个区域、各个地方的情况千差万别，要在不到四年的时间里解决七千万贫困人口的脱贫问题，面临着难以想象的现实难题。

1.在“扶持谁”上，亟需破解如何精准识别贫困的难题。精准扶贫的首要问题是解决“扶持谁”的问题。解决这一问题，首先要破解如何精准识别贫困人口的难题，只有找准了扶贫对象才能有效开展精准扶贫。但在实际工作中，精准识别谁是贫困对象并不容易。

一是从贫困原因看，有的是因病、有的因子女读书、有的因为天灾人祸、有的是因为弱小、也有的因为赌赌博或生性懒惰而贫困，精准脱贫必须精准把脉，对症下药。

二是从贫困人口识别的标准上，我们时常从农民收入上来核定，但是农民收入多元化，贫困人口有各种各样的经济活动，难以精准判断农民的经济状况。事实上，农民不仅经济活动多元化，而且每个区域的情况又不一样，在不同收入来源没有监控和有效统计的情况下，很难准确计算农民的收入。

三是识别贫困需要一套公平公正的程序，谁来识别贫困，是干部还是贫困人口自己，是通过摸底投票还是贫困人口自己申报再核定，等等，都是一个复杂的问题，各个地方的情况不尽相同，全国不能一刀切。四是贫困总是相对的和动态发展的，也许今天是贫困户，明天因一笔成功的生意就脱贫了；也许今天是富裕户，明天因一场大病就是贫困户了。与相邻的比较是贫困的，相对于其他地方又是不贫困的。如何区分相对贫困与绝对贫困，如何动态把握贫困，在现实中难以准确把握。

2.在“谁来扶”上，亟需破解如何激活贫困主体的难题。在“扶持谁”的基础上解决“谁来扶”的问题，关键是如何破解激活贫困主体发展积极性的难题。当前我国脱贫攻坚任务艰巨，所有任务都压到了基层，似乎扶贫完全成了基层政府的天职。这种由政府包揽的扶贫会造成两大问题，其一是政府为完成任务而产生短期行为；其二是政府包揽会培养贫困群众的懒惰心理，抑制脱贫主体的积极性。从政府自身的责任和政府领导人的利益来看，在当前这样一个倒逼的机制下，扶贫责任层层分解，任务各个分散，上级各个部门全部跑到基层去检查考核验收，都在对下级下任务定指标，基层干部面对这么多的资料，这么多的表格和数据应接不暇。这种倒逼基层的压力型扶贫，容易造成地方政府扶贫的短期行为：为完成任务而扶贫，甚至导致通过数字达标完成脱贫攻坚任务的虚假行为。从政府包揽扶贫的效果来看，这种依靠地方政府和扶贫干部对贫困群众大包大揽的帮助贫困群众发展产业，借款办事脱贫致富的脱贫攻坚，给贫困人口造成了一些错觉，以为只要贫困就有人帮，逐渐养成了贫困群体的依赖思想，甚至有的还在“不脱贫，不提拔”的口号下“绑架”基层政府，以不签字为由威胁扶贫干部。同时，通过不适当的困难帮助，造成了基层民众的心理不平衡，如贫困户与非贫困户、贫困村与非贫困村、贫困地区与非贫困地区之间的攀比心理和不平衡心态。勤劳致富得不到扶持，不劳而活致贫反而得到更多的好处，这不是简单的分配不公，而是一个公众心理和扶贫导向问题，处理不好会造成贫困群众的主体意识难以激活，把扶贫看成是政府的责任，主动脱贫致富的信心和积极性不足，甚至养成了对政府扶贫的依赖。如果贫困群体把能要到扶贫资金作为一件光荣的事情，都坐在家里等着发钱，那就是扶贫政策的失败。因此，在谁来扶的问题上，必须发挥贫困人口的主体积极性，要进行“内源性扶贫脱贫”。

3.在“怎么扶”上，亟需破解如何持续有效脱贫的难题。精准扶贫是一个系统工程，只有解决了怎么扶的问题，扶贫才能真正有成效。当前，在怎么扶上，存在以下几大难题。

一是经济指标脱贫易，可持续自我发展难。往往把脱贫攻坚分解为各项具体的经济指标，而实现这些经济指标就是一时达到某个数字，这对于基层来说并非难事，关键是要实现贫困人口的自我可持续发展。当前，有规定地方主要领导不脱贫不准提拔，结果地方主要领导就一味加快脱贫步伐，拼命把脱贫摘帽时间往前赶，尽管这并不是一件坏事，但是这样很容易导致形式主义和数字脱贫，甚至损害贫困群众的利益。事实上，有些贫困因素具有不可控性，而且脱贫是一种资源的积累与壮大，难以一夜暴富。因此，贫困群众一时达到脱贫指标容易，要解决贫困人口的可持续发展问题很难。

二是项目资金投入易，产业持续发展难。在精准扶贫中设立了很多产业项目，并且在产业发展上提供了很多的优惠政策，一些贫困人口也确实通过发展产业实现了脱贫致富。但产业是市场经济，市场经济是资源优化配置，难道能够将那些弱势群体配置进去？市场经济这么发达，只要产业有利可图，根本就不需要政府来推动。即便有政府的强力主导和大量扶贫资金的支持，产业发展真正脱贫致富并非易事，况且产业还存在自然风险和市场风险。

三是落实工作责任易，提升脱贫能力难。脱贫攻坚作为重要的政治任务，不仅关系到执政党的政治地位，而且还关系到地方各级党政领导干部的前途命运，在各级干部中落实责任并非难事。但是，如何克服干部为了任务而完成任务的短期行为，把脱贫攻坚作为一项惠民仁政和共享发展的长远大政，培育贫困群众的致富能力，是一件难度非常大的事情。

通过深化改革构建扶贫的长效机制

导致上述现实难题的一个最为核心的原因，就是没有将扶贫作为一项长期性工作，仅仅追求短期目标，忽视从根源上去解决根本问题。扶贫攻坚到了最后的决胜阶段，战略重点应由解决绝对贫困问题为主逐步向解决相对贫困问题为主转变，通过全方位、多层次、宽领域的机制设计，建立和完善扶助、救助、保障三大体系，实施精准化识别、针对性扶持、动态化管理，构建能够可持续发展的脱贫攻坚长效机制。

1.全面升级社会保障制度。贫困人口是弱势群体，各方面都处于弱势，因此，做好贫困人口的国家兜底社会保障，是脱贫攻坚重要的措施和保障。只有全面升级社会保障制度，强化对贫困人口的兜底社会保障，才能解除贫困人口的后顾之忧。

一是实施全面社会保障。国家可以因地制宜划定贫困线，凡是贫困线下的由政府全部兜底。不管贫困人口是什么原因贫困的，只要没有达到地域的贫困线，政府就负责补足，让他们能够维系起码的生活，这是人性的关怀。

二是根据贫困原因分类保障。如果是因病致贫的，国家就从医疗保险那些方面来解决贫困问题；因读书致贫的，国家在学费上给他们解决；是因自然灾害致贫的，就通过救灾款给他们解决问题。国家通过兜底保障和按照贫困原因进行分类救助，既可以让贫困人口能够精准得到国家的相应扶持，又能确保社会的公平正义。

2.全面完善生态补偿政策。当前，我国大部分贫困人口生活在生态脆弱的生态功能区，自身发展的资源不足，但同时又要承担国家生态环境保护的公共责任，如有些林区的贫困群众，有树不能砍，在某些矿区的困群众，有矿不能开采，这些本身就是一种公共贫困，是为国家生态环境做出牺牲的贫困。因此，对于处于生态功能区的贫困地区的贫困群众，要根据其生态的贡献进行生态补偿。

一是加大生态补偿公共财政投入。要引导生态保护补偿资金、国家重大生态工程项目资金向贫困地区倾斜，向建档立卡贫困人口倾斜。充分利用国家、省级生态功能区转移支付资金和专项补助资金，加大市县财政生态补偿投入，探索设立市县生态补偿财政专项基金，在国家补偿的基础上提高生态公益林、水源生态保护等项目的补偿标准，对以重要生态功能区为主的欠发达地区实行生态保护财政专项补助，对因生态保护而发展受限的贫困户进行补偿。

二是探索多元化生态补偿方式。支持贫困地区探索“政府主导、市场运作、社会参与相结合”的生态补偿机制。支持贫困县探索公益林赎买机制，财政每年统筹一定比例的生态建设专项资金，用于开展集体和个人所有公益林赎买试点。对在贫困地区开发水电、矿产资源占用集体土地的，试行给原住居民集体股权方式进行补偿。完善流域水资源有偿使用制度，探索碳汇交易、生态产品服务标志等市场化补偿方式，健全“污染者付费、治污者受益”机制，支持贫困县探索通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等多种方式建立横向补偿关系，引导各类受益主体履行生态补偿责任。

三是创新生态建设和补偿资金使用方式。利用生态保护补偿和生态保护工程资金，在天然林保护、公益林管护、护林防火、护渔、农村保洁等生态保护用工中，优先聘用当地有劳动能力的贫困人口，并根据实际工作需要争取增加生态保护人员，将部分贫困户中有劳动能力的人员安排到生态公益岗位上。同时，充实完善各类生态保护区的管护岗位，鼓励国有林场、森林公园、湿地公园、自然保护区等单位，优先聘用周边贫困农民从事服务性岗位或季节性工种，增加劳务收入。

3.全面优化产业扶贫投入。产业扶贫是脱贫致富的一个重要抓手，但是产业扶贫有风险，要优化产业扶贫的投入机制，建立产业扶贫的风险防范机制，完善相关的保险保障机制，以形成产业的带动力为前提，合理发展扶贫产业。

一是以形成产业的带动力为前提。创新产业扶贫方式，重点扶持有带动力的产业。

二是以发展因地制宜的特色产业为目标。要结合贫困地区的地方特色发展贫困群众熟悉的传统优势产业，使贫困地区的农业资源的比较优势充分发挥出来，成为贫困群众有资源、有技术的致富产业。

三是以催生产权改革来盘活资源要素为突破。要加大贫困群众的产权流转，特别是要建立因地制宜的土地流转机制，让贫困群众的住房等财产产生收益，让贫困群众的土地承包权能够产生效益，增强其发展的资源和能力。

四是以引导金融、信贷创新投入机制为重点。加强贫困群众产业发展的指导和引导，为贫困群众发展产业提供适宜的金融扶持，帮助他们控制金融风险，依靠能人和新型农民组织带动贫困群众闯市场，提高他们应对市场风险的能力。

五是以激发合作互助的村庄发展共同体建构为关键。引导贫困群众参与合作组织，探索新型农村组织形式，提高农民的合作互助能力。六是要健全利益联结机制。推进直接帮扶、推进委托帮扶和股份合作等多种利益联结方式，构建贫困人口与农业龙头企业发展的传帮带机制。

4.全面畅通社会扶贫渠道。打赢扶贫攻坚战，不能只是政府“唱独角戏”，要广泛动员社会扶贫力量参与，围绕脱贫攻坚、经济协作、园区共建、凝聚社会各界的扶贫力量，发挥机关事业单位定点帮扶的引领示范作用，进一步提高贫困人口帮扶精准度和帮扶效果，努力形成政府、市场、社会支撑的大格局。

一是要推进对口帮扶与扶贫协作。推进贫困县与发达地区县市区建立精准对接机制，对有转移就业意愿的贫困家庭劳动力进行职业技能培训，并提供用工信息等就业服务，建立对口帮扶关系。

二是推进驻村帮扶全覆盖。完善驻村扶贫保障体系，确保贫困村全面实现驻村帮扶工作队对所有贫困村、帮扶责任人对所有贫困户的全覆盖。坚持差异化驻村帮扶，对生存困难型村，主要采取鼓励生态移民方式推进扶贫开发；对发展受限型村，通过开展劳务技能培训，加大低保、医保、新农保等公共服务保障力度推进扶贫开发；对潜力可挖型村，按照全面建成小康社会标准，重点实施农业基础设施建设和产业项目开发，加强社会、文化和生态建设，促进全面发展。

三是推进企业帮扶脱贫。大力开展“万企联村”、村企共建、“万企帮万村”等企业精准扶贫行动，深入推进企业定点帮扶贫困革命老区、民族地区，帮助加快实施一批村内道路、小型农田水利等设施建设。鼓励有条件的企业设立扶贫公益基金、开展扶贫慈善信托。

四是支持社会团体、基金会、民办非企业单位等各类组织从事扶贫开发事业。引导社会工作专业人才和社会工作服务机构到我市组建专业服务团队、兴办社会工作服务机构，支持贫困地区扶贫开发。开展脱贫攻坚志愿服务行动。鼓励支持青年学生、专业技术人员、退休人员和社会各界人士参与扶贫志愿者行动。畅通社会各阶层交流交融、互帮互助的渠道，完善扶贫公益平台，建立社会扶贫“直通车”信息网络，引导广大社会成员和港澳同胞、台湾同胞、华侨海外人士，通过爱心捐赠、志愿服务、包村进户等多种形式参与我市扶贫。

党的十八大确立了“两个百年”的奋斗目标，党的十八届三中全会描绘了改革的蓝图，完成中华民族伟大的脱贫攻坚历史使命，需要我们不断深化改革，着力构建可持续发展的脱贫攻坚长效机制，才能打赢这场脱贫攻坚战。

(作者系湖南省社会科学院研究员，湖南省扶贫领导小组专家咨询委员，《中国乡村发现》主编)

原题：《脱贫攻坚的战略机遇与长效机制》，《求索》2017年第6期

[1] 国家统计局,改革开放铸辉煌经济发展谱新篇——1978年以来我国经济社会发展的巨大变化,人民日报,2013年11月06日

[2] 国家统计局,十八大以来我国经济社会发展状况的国际比较,[J].中国物流与采购,2016,(08)

[3]周天勇,三十年前我们为什么要选择改革开放,[N]学习时报,2008-08-25

[4]国际货币基金组织，世界经济展望，2016年10月

[5]计紫藤,中国外汇储备现状分析与对策研究,《华东经济管理,2016,30(4)

[6]国家统计局,改革开放铸辉煌经济发展谱新篇——1978年以来我国经济社会发展的巨大变化,人民日报,2013年11月06日

[7]李克强,政府工作报告,《人民日报》2016年3月18日

[8]国家统计局,改革开放铸辉煌经济发展谱新篇——1978年以来我国经济社会发展的巨大变化,人民日报,2013年11月06日

[9]国家统计局,《中国统计年鉴-2016》,中国统计出版社,2016-10